市场导向与行政理性：清代盐政
运作的原则和机制
黄国信，中山大学历史人类学研究中心暨历史系教授，博士生导师
原载《深圳大学学报（人文社会科学版）》
年第1期
摘
要
清代食盐贸易制度，学术界一般以专卖统称而彰显其与市场脱节的计划色彩。不过，通过分析清代官方人口和盐引数据，可见清代盐政宏观上具有盐引额分配符合市场容量的特征；而清王朝在新开疆域的盐法设计、盐引额分配和盐区划分等重大问题上，市场导向性更为明显。但分区行盐制度导致盐区的边界地区盐务纠纷与冲突连绵不断，与市场导向明显悖离，这与官员们在盐务考成、保护两淮盐课、维护自身盐务利益、维持千年盐务传统等问题中形成的行政理性和制度的路径依赖密切相关。一定程度上的市场导向、特定情境下的行政理性、长期以来的制度路径依赖共同构成清代盐政运作机制。该机制使清代盐政表现出局部地区违反市场逻辑与宏观上具有一定市场导向的矛盾现象，并通过令人嘱目的局部地区之冲突与纠纷，引导出对清代盐政完全脱离市场的误解。
关键词
清代；盐政；运作机制；市场导向；行政理性；路径依赖
通读中国第一历史档案馆“宫中档·朱批奏折·财政·盐务”的所有档案，我们会发现清代有几次上达天听、户部和地方督抚被广泛卷入的盐务问题大讨论。这几次大讨论所涉及的问题，基本上是分区行盐制度是否需要继续实行，以及如果继续实行，如何处理两淮盐区周边地区其他盐区与淮盐竞争的问题。
众所周知，学术界将清代盐政定位为专卖，普遍认为专卖的核心在于获取盐课。那为什么清代盐务运作过程中的几次大讨论却不是讨论盐课问题，而基本上以分区行盐制度为重点呢？这是否说明，分区行盐制度其实是当时盐务运作的根本问题，并且分区行盐制度到清代可能出现了被重臣们认为比较严重的问题呢？这是一个耐人寻味却没有得到学术界足够重视的问题。因此，本文拟从清代关于分区行盐问题的大讨论入手，结合笔者以往刊发论著、论文的研究内容，系统地探讨清代分区行盐的具体内涵，以揭示清代盐政的运作机制。
一、朱轼的诘难与乾隆的困惑
乾隆元年（）八月，江西出身的大学士朱轼向新皇上了一个奏折，几乎从根本上否定了清代盐法。乾隆皇帝对此相当重视，很快就将其奏折交给一批朝中重臣和封疆大吏，形成了清代盐法史上的一次大讨论。
朱轼非常严厉地批判甚至否定了清代盐法，他认为清廷推行的食盐分区分销制度，既严重背离市场原则，又容易引发社会问题。他指出，在这一制度之下，民众在食盐的消费上常常“舍近求远”“舍贱求贵”。因为人为划定食盐销售区，常导致两个盐区交界地区的盐价差距悬殊，但民众被要求买食本盐区的贵价食盐。比如江苏省镇江府属两浙盐区，但镇江距两淮盐区的食盐产地近，淮盐价平；而离浙江盐场远，运输费用高，盐价高。可是盐法规定，镇江只能销售两浙盐，结果形成民众“舍贱买贵，人情所难”的局面。这显然有悖于市场原则，并常常引起盐区边界地区人民走私食盐，造成社会问题。而这样的局面，在全国许多地区，比如河南上蔡、湖北巴东，以及江西建昌、湖南衡州、永州、安徽亳州等地，都大量存在。因此，朱轼建议“应就盐地之远近，逐一查明，尽为改易。”他认为，只要如此变通，就可以实现“双赢”，即“于国家既毫无所损，而民之受福不少”{1}。
朱轼批评分区行盐制度，着眼的是盐区边界地区有悖于市场原则所形成的矛盾与冲突。然而，这一方案很快就在乾隆元年的这次盐务大讨论中，被封疆大吏、盐务官员和户部分别否决并最终全面否定②。为什么看上去颇为击中要害的回归市场理性的方案，居然很快就被上上下下的官员们一致否决了呢？这是个饶有兴味的问题。
而事实上，不仅一般的清朝官员，也不仅一个大学士无法处理这个看似简单的食盐贸易的市场问题，就连皇帝也无法依据市场规律来处理这一问题。乾隆皇帝就曾经在这个问题上深为困惑。乾隆五十六年（）四月，乾隆皇帝执政已经数十年，行政经验十分丰富，同样深深困惑于市场原则为何不能解决食盐贸易中“舍近求远”的问题。他直接质疑：从前实行的“定例”为什么不按照地理距离的远近来组织食盐的销售，而是划分盐区销盐，结果使盐价在基本处于同一地理空间范围的盐区边界地区产生重大差异？从而导致盐区之间围绕边界问题发生大量纠纷与冲突？同时，为什么在这一现实状况中，盐商不设法改变“从前”实行的、会对商人造成“赔累”、非“就近分地行销”、违背市场原则的“定例”[1]（P）？
大学士的公开批评、皇帝的亲自质疑却一直无法改变清代的分区行盐制度。更严重的是，分区行盐制度必然引起盐区交界地区私盐泛滥、盐政弊坏。官府企图依靠严缉私盐的手段改变这一局面，其结果只能是缉私严而“私盐终不可禁”，盐课屡屡亏折，盐政有效性遭到部分损害③。清代盐政似乎陷入了一个无法走出自身困境的怪圈。如此看来，朱轼批评分区行盐制度，确实抓住了清代盐法的要害。但是，有清一代，盐法并未实现全面市场化的自由运销，分区行盐制度也一直没有取消。在这一意义上，清代的盐政的确是国家运用政治权力干预经济为国家财政服务的制度，它实行了有悖于市场机制的管理办法，“反映了国家政策与客观社会经济法则的背离”[2]。但是，清代盐政的运行却主要是通过商人来实现，如果清代盐法真的与市场原则完全悖离，如何可以通过商人来运作？这又是一个明显需要解释的矛盾。
二、盐引分配向市场容量趋近
朱轼似乎切中要害的批评很快被盐务大讨论中的官员们否决，分区行盐制度似乎让清代盐政陷入怪圈而不能自拔，悖离市场机制的盐政却依靠盐商来实现运作。这些矛盾的存在，看上去必然让清代盐政困难重重。但事实却是，清代盐政尤其是清前期盐政，运行总体情况良好，课入和民食均无显著问题④。这说明，朱轼的批评和乾隆的质疑并非切中要害。那么，一套似乎矛盾重重的盐政制度，为何可以正常运作呢？显然，其运作机制一定没有被朱轼真正揭示。那么，清代盐政最深层的运作机制是什么呢？朱轼和乾隆的疑问又该如何解释呢？
实际上，从盐政运作最根本的机制上说，清代各盐区的盐引额分配存在着一个越来越明显的与市场容量趋近的走向。就是说，清廷规定的食盐销售额与市场上的食盐购买需求越来越吻合。惟其如此，其运作才有顺畅的可能，否则一定滞碍重重。
历史时期，由于财政的需要，盐引额度与市场容量不相吻合的现象多有发生，宋代范祥推行钞法，就有超出民间实际消费需要的虚盐钞存在，李焘《续资治通鉴长编》卷二百五十四“熙宁七年六年壬辰”即有记载显示政府为了课入，超出民众实际食盐消费需要超额发行盐钞[3]。但清朝的盐引分配是否同样不顾市场容量呢？
清王朝盐引分配，在其入主中原初期，与整个财政体系一样，实行的是“原额”制度。顺治十七年五月，御史李赞元题称：“行盐地方各有额派口岸，某省总额若干，某府州县分派若干，……议将十七年所行之盐，于未掣之先，檄行各省驿盐道照原派额数责之各府，……务于原额无亏，具册申报咨部查核”[4]。显然，由于明清之交一系列战争的影响以及明末清初经济社会的变动，原额很可能与各地的食盐消费量即食盐的市场容量不相吻合。但清王朝待政局稳定后，不断调整盐引额的分配，这一趋向发生转变。这种转变的具体例证，最典型的出现在改土归流以后的“新疆”地区。这些地区原归土司统辖，并无食盐专卖制度。正如笔者此前的研究所揭示，清政府在“新疆”地区推行食盐专卖制度时，盐引额分配是按照人口数量也就是市场容量来安排的[5]。雍正九年，湘西永顺等地改土归流，就“按新辟各县与六里户口数目统计，每年应需食盐若干斤数”，“招徕殷实商民，……给引纳课行销”⑤。
雍正十三年，湖北容美土司改土归流，清廷设鹤峰、长乐二州县。根据《四川盐法志》的记载，当年湖广总督史贻直上奏称：“鹤峰、长乐二州县，按照户口派销陆引二百八十张，……恩施、宣恩、来凤、咸丰、利川五县，按照户口派销水陆引共九百五十张，……各州县将来招徕劝垦，户口渐多，当随时酌量加增引张，以资民用”[6]，上奏得到户部核准，盐引分配遵循了市场容量的要求。更引人注目的是，当时朝廷考虑“楚北极边，人夫挽运，脚费浩繁，合算成本每斤计得七八分以至一钱不等，而云阳（与鹤峰接壤——引者注）等处场盐（川盐——引者注）每斤不过二分，是淮盐价值较诸土民向食之盐，几增三四倍有余，”所以，清廷决定“将鹤峰等七州县就近买食川盐。”[7]鹤峰等七州县行政地理归属湖北，本该划入湖北所属淮盐区的州县，却被划入了四川盐区，维持了当地居民买食川盐的惯例。这一方案显示出清廷在新开疆域盐政制度安排上，无论是盐引额的分配，还是盐区的划分，都认可了市场导向原则。虽然从原则上讲，这仍然是政府控驭市场的制度，但在盐引分配以及盐区归属等核心的问题上，它已经具备了一定的市场导向。
其实，不仅新开疆域的具体案例反映清代盐政有比较明显的市场导向，从宏观上分析清王朝全国的盐引分配，这种符合市场容量的趋势也越来越明显。这可以从人口与盐引分配额之间关系的变化来观察（见表1）⑥。何炳棣的经典研究已经证明，乾隆四十一年至道光三十年（-）的官方人丁数较为接近人口数[8]。所以，可以用这一时段的人口数与官方核定的各盐区盐引额来分析清代的盐引分配与市场容量的关系。当然，需要说明的是，本研究所使用的数据全部是官方原始数据，这些数据并非一定与实际运行的数据完全吻合。因此，本研究分析的结果侧重于宏观政策层面，显示的是清代盐政的理念及其机制性。
本研究要关心的是官方设定的人均额盐数，因为它可以判断清代宏观的盐引分配是否符合市场容量。综合嘉庆《两广盐法志》[9]、《元史》和《明史》的3个数据，清代人均食盐消费量应该在今市秤11斤也就是当时的计量9斤多。根据这一基本判断，表1显示的人均食盐分配额比较符合市场容量。当时的盐引分配，通过参考官方所获得的人口数据所表达的市场容量，在某种意义上，可以说是尊重了市场原则⑧。其中，除了两浙的数字⑨需要进一步研究外，其他各盐区的数字均不违背市场容量，并且略有保守。显然，决策者或许有意无意考虑到了市场上一定会有私盐流通。嘉庆、道光朝的统计数据则进一步显示各盐区间更趋近均衡的人均额定食盐结构（参见表2和表3）。
与乾隆后期和嘉庆年间的统计数据一样，道光年间各盐区的盐引分配也是符合市场容量的。这个时期，两广的人均盐额有更加符合市场规则的下降，其他盐区的人均盐额有所上升，各盐区间的盐额分配更加趋于均衡。这种情况反映出清代的盐引分配不断呈现出更加符合市场容量的走向。清代盐政制度安排中的盐引分配，从乾隆后期开始，已经慢慢脱离了清初所实行的“原额主义”，大体上是根据销售区的市场容量来安排的，并且在各盐区间不断走向均衡。这样的安排体现出清中叶以来，其盐政相当重要的一个特点——盐额分配虽然以盐课为目标，却并非主要以行政考虑为导向，市场容量是清代盐额分配事实上的重要出发点，盐课目标的落实建立在市场容量的基础上[10]。正是此内在机制保证了清代食盐贸易可以主要由盐商来完成。
三、盐区边界地区悖离市场导向的纠纷与冲突
既然清代盐额分配主要建立在市场容量的基础上，甚至在新开疆域，连盐区归属也是依据市场导向来划分的，那么，为什么朱轼会强烈批评清代的盐政制度呢？晚年乾隆为何无法理解清代的分区行盐制度呢？实际上，他们看到的只是清代盐政中最容易引起盐区间纠纷、最为地方官员